Первоначальный замысел был такой: показать, насколько мы знаем и умеем пользоваться законами в своей ежедневной жизни. Допустим, автомобилисты вашего двора давно заняли под стоянку для своих машин и тротуары, и газоны; вам это активно не нравится, но вы не знаете, что в этом случае предпринять. А может быть есть закон, и достаточно только «просигнализировать», чтобы механизм заработал, и проблема решилась? То же самое — с выгулом собак, с работой общественного транспорта, с социальным обеспечением.
Но тема «правовой культуры» при первом же к ней приближении обернулась совсем другой стороной: у нас так много нелепых, противоречащих друг другу и не учитывающих интересы конкретного человека нормативов, что все силы уходят на то, чтобы их обойти, а не поставить себе на службу. «Разве такое общественное устройство не представляет собой, так сказать, безысходный круг, в котором постоянно возобновляются тождественные явления, без всякой надежды на возможность когда-либо разрешить их?», — сказал о России в позапрошлом веке писатель-сатирик Михаил САЛТЫКОВ-ЩЕДРИН. Ему же принадлежит и более известное выражение: «Строгость российских законов смягчается необязательностью их исполнения». Кстати, наше время породило другие меткие афоризмы, один из которых приписывают Владимиру ПУТИНУ: «Над принятием законов думают сотни и сотни, а над тем, как обойти закон, думают миллионы…».
Благоустройство наказуемо
Большинство собственников квартир, застеклив свои балконы или лоджии, и не догадываются, что это не что иное, как реконструкция, и её следует узаконить. Причём остекление лоджии приравнивается к изменению фасада здания и требует проектного согласования. Хотя, может быть, это и не так серьёзно, как сносить несущие стены, демонтировать систему вентиляции... Тем не менее, как и за любую другую самовольную перепланировку жилых помещений в многоквартирных домах, за это предусмотрена административная ответственность — штраф от двух до двух с половиной тысяч рублей (Кодекс об административных правонарушениях РФ, ст.7.21). Кстати, если после наложения штрафа и предписания об устранении нарушения собственник не соизволит их устранить, то предусмотрена и более серьёзная ответственность — вплоть до продажи квартиры (ст.29 Жилищного кодекса РФ). Так что почти все мы под колпаком.
Можно, конечно, считать, что подобные примеры массового нарушения закона — от недостатка правовой культуры у населения. Наверное, именно поэтому при покупке квартиры у другого собственника мало кто обращает внимание на то, узаконена перепланировка или нет. И скорее всего каждый из нас очень удивится, если в один прекрасный момент ему предъявят штраф. Хотя, как писал тот же Салтыков-Щедрин, «если на Святой Руси человек начнёт удивляться, то он остолбенеет в удивлении, и так до смерти столбом и простоит».
Театр абсурда
Вспомним Основной Закон нашей страны, статью 2: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства».
Почему же законы, которые призваны упрощать, оптимизировать нашу жизнь, порой доводят её до абсурда?..
В советские времена в кинотеатрах перед показом художественного фильма крутили сатирико-юмористический киножурнал «Фитиль». Это были журналистские мини-расследования на тему взяточничества, разгильдяйства, бюрократии, расхищения государственного имущества. Теперь что ни день — новостные выпуски местных телеканалов всё больше напоминают тот самый «Фитиль».
Представьте картину: раскисшая от слякоти деревенская дорога. Пешеходы идут в резиновых сапогах по лужам. Тротуаров нет. Это деревня Хаерино в Канском районе, где 120 дворов, 290 человек населения и две центральные улицы— Молодёжная и Советская. Корреспондент 7-го канала за кадром: «Три года жители деревни гадают, как бы им так дорожную разметку сделать, чтобы она, как и сами дороги, в грязи не утонула?».
А происходит вот что. Ещё в 1998 году Президент Ельцин подписал Указ № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения». Больше 10 лет надзорные органы не трогали село. Возможно потому, что «за безопасность дорожного движения» на сельском бездорожье отвечали высокие чиновники. Но вот вступил в силу федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и всё изменилось. Согласно указанному закону и ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации…», вся деятельность по содержанию дорог отнесена к компетенции органов местного самоуправления. Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возлагается на лиц, осуществляющих содержание автомобильных дорог, т.е. на местное самоуправление.
Всё правильно. Так и должно быть. Но тот, кто писал эти законы, наверное, никогда не был в сибирской глубинке и не знает, что многим деревням до асфальта, как до Луны… Да и денег в сельском бюджете — кот наплакал.
По словам главы администрации Краснокурышинского сельсовета Ольги МИРОНОВОЙ, вот уже три года подряд каждые 6 месяцев она ходит в суд и доказывает, что денег в бюджете на проект дорожной схемы нет. «У нас лампочки, чтобы осветить улицы, купить не на что, и на дорогах асфальта почти не осталось, поэтому действительно разметку негде делать», — уверяет Ольга Николаевна. Ситуация анекдотичная. Разве хотят сельчане нарочно оказаться вне закона? Они только просят заасфальтировать дороги, чтобы было где «зебру» рисовать. По подсчётам, на асфальтирование центральной улицы в Красном Курыше нужно свыше 7 миллионов рублей, а консолидированный бюджет всего сельсовета (это 4 деревни) — 5 миллионов.
Комментируя ситуацию с пешеходной «зеброй» в деревенском исполнении, депутат Законодательного Собрания края Валерий СЕРГИЕНКО позаимствовал сравнение у Владимира Маяковского: «В тупой полицейской слоновости»— вот примерно в таком состоянии и выпускаются такие документы, а потом все думают, как им, во-первых, соответствовать, а во-вторых, как их обойти…»
Законная ирреальность
Другой афоризм горячо любимого Салтыкова-Щедрина — «ничем не ограниченное воображение создаёт мнимую действительность» — пришлось вспомнить, когда услышала о проблеме, которую изложил депутат Сергиенко на одной из последних сессий Законодательного Собрания. Обращаясь к уполномоченному по правам человека в Красноярском крае Марку ДЕНИСОВУ, Валерий Иванович поинтересовался, анализируют ли сотрудники его аппарата законодательство на предмет выявления в нём уже заложенных нарушений прав человека? «К примеру, с 1 января 2014 года вступил в действие технологический регламент Таможенного союза, подкреплённый соответствующими изменениями в Кодексе об административных нарушениях, — сообщил депутат. — Согласно этому регламенту, работникам свиноводческих ферм запрещено иметь животных в личном подсобном хозяйстве… Заведомо известно, что это нововведение породит огромное количество нарушений, штрафов и недовольства. Ну как, скажите, жить в деревне и не иметь личного подсобного хозяйства?..».
Уполномоченный подтвердил, что подобный пример — не единичный. Ещё совсем недавно разгорались страсти вокруг пресловутых поправок в Трудовой кодекс. Они касались десятков тысяч людей, работающих с детьми и в прошлом имевших проблемы с законом. Работать с детьми запрещалось гражданам, когда-либо имевшим судимость по целому ряду статей УК РФ или являвшимся фигурантами прекращённого впоследствии уголовного дела по одной из этих статей.
В одном только Красноярском крае лишились работы сотни человек, в том числе и заслуженные педагоги. Десятки тысяч ребятишек остались без учителей, тренеров, руководителей творческих студий…
Согласно статьям 3 и 43 УК РФ наказание за преступление должно быть предусмотрено непосредственно уголовным законом, и только им. Параллельное установление такого же наказания в других законах, в том числе в Трудовом кодексе РФ, недопустимо, поскольку тогда человек подвергается ещё одному наказанию за одно и то же деяние, что запрещено статьёй 50 (частью 1) Конституции РФ.
«Мы довели ситуацию до Конституционного суда и выиграли, — сказал Марк Денисов. — Но детально анализировать законодательство — сил у нас не хватит. Поэтому идём вслед за обращениями граждан. И если видим, что увеличивается поток обращений по какой-то острой теме, тут же посылаем сигналы во все структуры, от которых зависит изменение законодательства».
Безысходный круг
По мнению красноярского омбудсмена, в настоящее время серьёзной проблемой в деятельности органов местного самоуправления стал прессинг со стороны различных надзорных органов. «Безусловно, надзорные ведомства вполне законно ставят вопросы в рамках своих узких компетенций, — подчеркнул Денисов, — но финансовая несостоятельность большинства территорий края делает эти многочисленные предписания физически невыполнимыми. По расчётам муниципалитетов, общая потребность в финансовых средствах, требуемых для устранения выявленных нарушений, только за первую половину 2013 года составила 19 млрд рублей. В том числе, по решениям судебных органов более 7 млрд. Хроническая невозможность выполнять многочисленные предписания приводит к регулярным штрафам, предъявляемым как муниципальным образованиям, так и их руководителям. Как член комиссии по помилованию, я недавно ознакомился с письмом бывшего сельского главы. За месяц он был оштрафован 4 раза. На два штрафа ушла вся зарплата, на третий — пришлось занимать у знакомых; когда пришёл четвёртый квиток, человек распечатал казённую кубышку. В результате было возбуждено дело по признакам преступления «коррупция». На этом фоне всё отчётливее фиксируется отток самых подготовленных и неравнодушных работников из сферы муниципального управления. Только за прошедший год (не считая краевой центр) добровольно сложили свои полномочия 1332 муниципальных служащих. Те, кто приходят им на смену, не всегда представляют объём задач и не обладают необходимой профессиональной психологической подготовкой, а порой просто нечисты на руку. В прошлом году в крае почти ежедневно возбуждалось уголовное или административное производство в отношении муниципального чиновника. Чехарда управленцев приводит к тому, что проблемы местных жителей годами остаются нерешёнными…».
Где сердце и где мозг?
Возьмём Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» или как его окрестили в народе — «закон о мусоре».
В ноябре 2012 года в Красноярске на ежегодном съезде Совета муниципальных образований Красноярского края бывший тогда главой Абанского района Михаил КРИВИЦКИЙ обратился к министру РФ по вопросам открытого правительства Михаилу АБЫЗОВУ: «Два дня назад суд принял решение — до 1 июля в пяти населённых пунктах сельского совета все свалки вывезти на полигоны. Куда? И за какие деньги? Реально ли это? В суде и в прокуратуре, когда неформально разговариваешь, вроде бы понимают, что это нереально, но, опираясь на требования закона, принимают решение — как хотите, так и выполняйте!.. У нас есть деревня Ношино, в этом году ей исполнилось 304 года, и все 304 года там существует свалка. Сегодня мы получаем предписание: «Вывозите эту свалку, куда хотите!» Михаил Анатольевич, вы сказали, что муниципальные образования — это сердце. Я боюсь, что, если дальше мозг будет так нагружать сердце, оно просто остановится». (Бурные аплодисменты.)
Столь же эмоциональной на этом съезде оказалась и речь главы Нахвальского сельсовета Сухобузимского района Натальи ГИМБАЛ на многострадальную тему: «Утилизация бытового мусора — сегодня одна из неразрешимых проблем для сельчан. Сбор мусора в контейнеры с последующим вывозом его на городские полигоны не решает вопроса. Жители занимаются ремонтом и облагораживанием домовладений и хозяйственных построек, меняют крыши, заборы, палисадники… От всей этой деятельности, естественно, остаётся много отходов, которые в контейнеры не положишь, на городской полигон не вывезешь из-за удалённости от Красноярска. Возникает необходимость иметь небольшие полигоны в каждом населённом пункте. Котлован или ров для сброса бытового мусора в течение 20-30 лет. Чтобы сделать такой котлован, необходим проект, стоимость которого около 1 млн рублей…».
Готовя этот материал, я связалась с Натальей Ивановной по телефону. Она подтвердила: за два года ничего не изменилось, приходится всё так же ходить по судам, а силы на исходе. В конце нашего разговора глава сельсовета уже не могла сдержать слёзы…
— Упомянутый выше закон — хороший, он содержит требования, которые и на Западе есть. Проблема в другом — у нас неправильно разграничены полномочия между уровнями федеральной и региональной власти, — комментирует заведующий кафедрой конституционного, административного и муниципального права Юридического института СФУ, доктор юридических наук, профессор Андрей КОНДРАШЁВ. — И проблему, которая требует очень серьёзного и квалифицированного применения с одной стороны, а с другой стороны — большого количества финансов, федеральная власть спускает на уровень органов местного самоуправления, прекрасно при этом понимая, что исполнить эти требования они не в силах, потому что нет ни финансов, ни кадров, ни механизмов, которые бы позволили это сделать. К сожалению, такая ситуация с нашими законами случается очень часто, в том числе и потому, что все финансовые ресурсы и соответствующие возможности сосредоточены у федеральной власти.
Чужие среди своих
Депутат Законодательного Собрания края, член комитета по вопросам законности и защите прав граждан, юрист Марина ДОБРОВОЛЬСКАЯ считает, что многие статьи Кодекса об административных правонарушениях РФ (КоАП) неудобоваримы и практически невыполнимы.
— Ряд статей — о собаках, об экологической чистоте — выполнить на территории субъектов РФ невозможно. Выгул собак по федеральному закону — это нарушение закона о ветеринарии, но если собака гуляет без намордника или опорожняется на детской площадке, составлять протокол может только главный санитарный врач субъекта Федерации или его заместитель. Понятно, что никакой главный врач не будет составлять протоколы о правонарушениях, которые совершаются повсеместно, ежечасно, ежесекундно. Это глупость! И таких примеров много. Например, КоАП чётко фиксирует нарушения на дорогах, но этот же кодекс абсолютно не трогает того, что происходит во дворах, те же брошеные машины…
Комитет, в котором я работаю, очень долго и тщательно разрабатывал закон края об административных правонарушениях, который должен был сделать удобоваримыми некоторые нормы, прописанные в федеральном законодательстве. Однако Верховный суд РФ в октябре прошлого года отменил наш закон с одной формулировкой — мы превысили свою компетенцию. Дескать, не можете выполнять законы, написанные на бумаге, никто и не требует. Но нарушений-то от этого меньше не стало! Сегодня и мойка машин, и разукомплектованные авто во дворах, представляющие угрозу для жизни и здоровья детей, — всё осталось вне правового поля. Поэтому я считаю, это большая глупость, когда федеральный законодатель пишет законы в районе Садового кольца, не думая о том, что применять их невозможно.
Или взять различные СанПиНы, которые требуют, чтобы проходы в помещении были такого-то размера, а коридоры — такого-то параметра… Но если здание построено в начале-середине прошлого века, его же не переделаешь… Не закроешь из-за этого детскую больницу, дом для престарелых... Но руководителей за это штрафуют на огромные суммы.
Почему здания школ на селе не могут быть деревянными? Всем подобным учреждениям выписывают штрафы и заставляют переделывать. А как устранить недостатки по новым нормам? Только полностью закрыть школу. Как и случилось, например, в селе Нагорное Саянского района в 2011 году. Родители до последнего не верили: за свой счёт отремонтировали не только классы, но и котельную. Не помогло. И не только в Нагорном такая беда. Возят теперь детей (даже самых маленьких) на автобусах каждый день из деревень в райцентр, что, как показывает практика, небезопасно — недавняя авария на трассе М-53 в Нижнеингашском районе, когда фура врезалась в школьный автобус, тому подтверждение.
— Я как-то поинтересовалась у одного знакомого депутата в Госдуме,— говорит Марина Добровольская,— почему они принимают такие законы? Он ответил: «Да мы принимали за 20 минут весь кодекс». Вот отсюда и абсолютное непонимание проблем тех людей, кто живёт на земле.
Сам за себя
Почему же всё-таки законы в нашей стране, решая одну проблему, создают на том же месте массу других?
Разъясняет профессор Андрей Кондрашёв.
— Количество законов, а особенно механизм внесения в них поправок, подвергается критике учёными уже давно. Даже специалисту трудно применить закон, в который ежегодно вносятся десятки поправок. Качество законодательных актов в последние годы тоже явно снижается. Другая проблема — как закон применяют или не применяют на практике — показывает по большому счёту отношение к существующему законодательству не только должностных лиц, но и обычных граждан.
Среднестатистическому немцу, например, никогда не придёт в голову мысль не соблюдать закон, искать способы, чтобы обмануть государство. Может, непатриотично звучит, но у нас наоборот — ищут пути, как обойти закон, не соблюдать его требования. Это некие дефекты в правовом сознании больших групп людей, причём формировались они столетиями, а не только в советское время или в перестроечные годы.
Закон можно поменять. Другое дело, что механизмы прямой и обратной связи между законодателем и правоприменителем функционируют не всегда оптимально. И здесь нужно повышать роль субъектов гражданского общества (общественных объединений, оппозиционных партий и даже неформальных групп «давления») для выстраивания взаимодействия с целью совершенствования неэффективного законодательства.
Что касается возможности добиться правды в суде, то на этот вопрос пытаются ответить многие, в том числе юристы, социологи. Моя личная точка зрения: во-первых, к сожалению, в суде очень большая волокита, длительное рассмотрение дел. Во-вторых, наши суды крайне неэффективны. Даже если вы и получите решение, исполнить его крайне тяжело, особенно в гражданских делах, когда речь касается каких-то материальных компенсаций, штрафов и т.д. И третья причина — та самая коррупция, которая, увы, имеет место быть.
Говорят, законы подобны паутине: если в них попадётся бессильный, они выдержат, если большой и активный — он разорвёт их и вырвется. Но последнее бывает крайне редко. Четыре года назад Красноярский краевой суд поддержал решение Ачинского городского суда о запрете эксплуатации АЗС, удовлетворив иск жителя дома, расположенного вблизи автозаправки. Суд исходил из того, что «расположение АЗС нарушает действующие санитарные нормативы, в соответствии с которыми объект относится к 4 классу опасности, и его санитарно-защитная зона должна составлять не менее 100 метров. Кроме того, суд установил, что при эксплуатации АЗС допускались нарушения норм пожарной безопасности, а также нарушения Водного кодекса РФ, выражавшиеся в установленных фактах загрязнения реки».
А в Красноярске подобные нарушения санитарно-гигиенических норм и правил — на каждом шагу. Возьмите хотя бы АЗС в непосредственной близости от зданий левобережного ГорДК и Сбербанка, где масса народу. А заправка на пересечении улиц Копылова и Ладо Кецховели?
— Важно, чтобы со стороны общества исходил сигнал, — полагает Андрей Кондрашёв. — А оно тут пассивно. Видимо, не считает возможным выиграть у структур, которые зачастую тесно связаны с представителями власти.
Без вариантов
Часто интересы граждан нарушают организации, у которых целый штат юристов. Силы изначально неравны. Пострадавшему остаётся либо смириться, либо идти до конца.
— Некоторые люди после суда просто теряют здоровье, — продолжает Марина Добровольская. — Очень сложно составить заявление: одно неправильное слово — и его не рассматривают. Данный пробел скоро (предположительно летом 2014 г.) восполнит новая норма федерального закона о бесплатной юридической помощи. Люди с низким уровнем достатка будут иметь возможность бесплатно обращаться к адвокату. Я надеюсь, что это многим поможет.
В жизни Марины Добровольской судов было больше сотни… Её и к уголовной ответственности пытались привлечь — дела рассматривались годами. В краевом суде не осталось ни одного судьи, кто бы не поучаствовал в её процессе. Всё пережила, но вынесла убеждение: если право попирается, человек должен найти в себе гражданское мужество, несмотря на нехватку времени и средств, мобилизоваться и защищаться. Даже написать заявление в суд и обратиться к кому-то — тоже поступок. Это очень сложно, но когда ты считаешь, что прав — другого выхода нет.
Вера КИРИЧЕНКОНадо признать, что возможностей отстоять свои права или обратить внимание ответственных лиц становится больше. Создано Открытое правительство, граждане могуь обращаться в общественные приёмные при администрациях, модными становятся прямые линии с руководителями муниципалитетов, регионов, страны. Многое зависит от нашей активности. И правовой культуры.