Пожалуй, одной из самых ярких выступающих на КЭФ-2014 стала Наталья ЗУБАРЕВИЧ — специалист в области социально-экономического развития регионов, директор региональной программы Независимого института социальной политики (Москва), профессор МГУ. Человек неполиткорректный, как она сама себя охарактеризовала, Наталья Васильевна разрушала привычные штампы и называла вещи своими именами.
«Колониальная политика госкомпаний предельно ясна и состоит в следующем. За несколько лет объём добычи нефти в Красноярском крае вырос с практического нуля до почти 18 млн тонн. За последние 3 года поступление налога на прибыль в бюджет Красноярского края сократились с 70 млрд до 40 млрд. Край от добычи нефти не получил ровным счётом ничего. Все доходы с территории вывезены».
«Ну, хорошо, давайте децентрализуем, и у нас будет четыре жирных кота — Ханты, Ямал, Москва и Питер. Остальным не прибавится практически ничего».
«Если во всей России инвестиции в 2013 г. сократились на 0,2% к
2012 г. (спад был небольшим благодаря значительному росту инвестиций в Москву), то в Сибири — на 9,5%, на Дальнем Востоке — на 19,5%, а в Приморском крае — на 45%. Погуляли? Гулянка закончилась».
«Пока регионы не получат возможность самостоятельно принимать решения, не изменится ничего. Эти локомотивы, про которые нам поют, встают на ржавые рельсы. Не учите меня жить, не помогайте материально, снимите удавку с шеи!».
После форума нам удалось связаться с автором всех этих афоризмов Н.В. Зубаревич и задать некоторые вопросы.
— Из вашего выступления можно было понять, что есть промышленные, производящие, добывающие регионы, где качество жизни ещё хуже, чем в Сибири и на Дальнем Востоке. Так ли это?
— Не помню, чтобы я говорила про качество жизни, его же нельзя измерить адекватно. Что понимается под качеством жизни? Нет устоявшихся показателей, тем более интегральных.
В индустриальных регионах Европейской России заработная плата ниже, но ниже и цены. Если брать условия жизни (климат, обеспеченность социальными услугами, жильём, дорогами), то Сибирь и Дальний Восток хуже.
Но что такое сама Сибирь? В Красноярском крае соотношение душевых денежных доходов населения и прожиточного минимума лучше среднероссийского, а в большинстве остальных регионов Сибири — ниже, иногда значительно (Алтайский край, Республика Алтай, Тыва).
— Что в Сибири, кроме строительства жилья, растёт опережающими темпами?
— В России почти ничего сейчас не растёт опережающими темпами, и в Сибири тоже. Рост ввода жилья — единственный благополучный показатель.
— Откуда в Сибири безработица, о которой вы говорили, если сюда даже едут на заработки из ближнего зарубежья?
— Безработица повышена в Сибири и на Дальнем Востоке из-за того, что нет достаточного числа рабочих мест в небольших городах и посёлках с полумёртвыми предприятиями, а трудовая мобильность населения низкая. В Европейской России, где города не так удалены друг от друга, выше трудовая миграция из депрессивных территорий в крупные города — туда легче добраться.
Приток иностранных трудовых мигрантов из Средней Азии идёт, в основном, в крупные города Сибири на низкооплачиваемую и не престижную для местных работу. Иностранные мигранты выгодны бизнесу — меньше издержек. Это безработица структурная: несоответствие работников и рабочих мест по квалификации. А есть ещё территориальный дисбаланс — рабочие места в одном муниципалитете/городе, а работники — в другом месте, и они маломобильны.
— Почему иностранным инвесторам оказалось предпочтительнее вкладывать в европейскую часть, чем в территории за Уралом?
— На востоке более высокие издержки: логистики (транспорт), стоимости рабочей силы, содержания инфраструктуры. Это важно для обрабатывающих отраслей в первую очередь, не для сырья.
— Вы говорили о колониальной политике госкомпаний и приводили пример с Красноярским краем. Но ведь это, видимо, знаете не только вы, но и руководство края, руководство страны. Разве с этим ничего нельзя сделать? Или кому-то выгодно?
— Это выгодно крупнейшим российским компаниям — «Роснефти», «Газпрому». Их политический вес намного выше, чем регионов.
В Якутии, где тоже быстро растёт добыча углеводородов, преференций у добывающих компаний нет, и поступления налога на прибыль за 2009–2012 годы выросли в три с половиной раза — с 8 до 27 млрд рублей.
Традиция вывоза прибыли заложена давно, «Русал» с 1990-х годов использует толлинговые схемы, позволяющие минимизировать налоговые платежи в бюджеты Красноярского края, Хакасии и Иркутской области. И колониальная политика набирает силу — госкомпании получили возможность минимизировать издержки в регионах нового освоения для наращивания объёмов производства и вывоза прибыли.
— «Великие могучие госпроекты — саммит АТЭС, нефтепровод на восток и др. — как инструмент развития не дают отдачу». А какой синергетический эффект они должны были принести? Может, у таких проектов более длинный срок обрастания сопутствующими предприятиями, инфраструктурой, может, нужно ещё время?
— Философский вопрос. Время нужно, но если следом нет новых ЧАСТНЫХ инвестиций, это означает, что проекты не способны сыграть роль драйверов развития.
— Что надо менять? Почему программа развития Дальнего Востока и Сибири будет также неэффективна, как и госпроекты, если… что?
— Потому что она заточена на госинвестиции (которых не будет с учётом нарастающего кризиса и санкций!) и преимущества для госкомпаний, но слабо стимулирует приток глобальных инвесторов, без которых восток не поднять. Им позволяют идти только в обрабатывающие отрасли, которые вряд ли будут прибыльными (см. выше). А инвестор не дурак.
— Какие именно вещи надо децентрализовать, а какие — нет? И в чем издержки децентрализации, про которые вы сказали «их нельзя недооценивать»?
— Об этом довольно подробно говорится в моей статье «Ржавые скрепы сверхцентрализации», опубликованной 13 января 2014 года в журнале «Эксперт» .
Ключевой фактор эффективной децентрализации — качество региональной и муниципальной власти. Пока оно низкое, социальные лифты для активных и компетентных управленцев работают плохо, чему способствовал длительный период фактического назначения губернаторов, управляемость выборов глав местного самоуправления, почти повсеместное внедрение сити-менеджеров, контролируемых региональными властями. Качество власти вряд ли удастся повысить без восстановления конкурентных выборов губернаторов и мэров.
Эффективная децентрализация невозможна без контроля снизу, со стороны жителей территории. И не надо изобретать велосипед, основные инструменты контроля — честные выборы и свободные СМИ. Очевидно, что России придётся пройти через электоральный популизм, рациональные мотивации выбора будут формироваться десятилетиями. Однако в крупнейших городах-миллионниках и крупных региональных центрах, где концентрируется человеческий капитал, формирование реального контроля снизу произойдёт быстрее, как и появление новых публичных политиков, прошедших горнило избирательных кампаний.
— Вы говорили также о необходимости прозрачности распределения федерального бюджета. Понятно, что в этом не разбирается простой смертный. Но разве эти схемы остаются закрытыми и для региональных правительств? Как должен работать этот механизм?
— А регионалов никто не спрашивает, всё решается наверху и в основном кулуарно. Опять же сошлюсь на свою статью.
Чёткие правила прозрачного и предсказуемого перераспределения можно сформулировать так:
— доля дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, рассчитываемая по формуле, должна составлять не менее 50% всех трансфертов;
— нужно избавляться от «ручного управления», в том числе от дотации на сбалансированность бюджетов, которая выделяется по совершенно непрозрачным критериям;
— давно перезрела проблема огромного числа субсидий регионам. Их больше сотни, и каждую нужно согласовывать с профильным федеральным министерством и ведомством. Уже скоро не хватит людей в регионах — сажать по всем федеральным кабинетам, чтобы молили и договаривались. Необходимо сократить число субсидий до 6–8 укрупненных, которые выделяются по основным направлениям бюджетных расходов (образование, здравоохранение, сельское хозяйство, инвестиционные субсидии и др.) и софинансируются регионом.
При этом регион должен иметь свободу маневра в перераспределении средств на важнейшие для себя задачи в рамках выделенного объёма субсидий.
Внутри регионов перераспределение бюджетных средств муниципалитетам, особенно субсидий, столь же непрозрачно, как между центром и регионами.
Децентрализация должна быть двухшаговой: от центра в регионы, от регионов — в муниципалитеты. Для первого шага важнее всего прозрачные правила распределения трансфертов при некоторой децентрализации налоговой базы и чётком соблюдении Бюджетного кодекса (расходные решения центра по полномочиям регионов должны компенсироваться трансфертами из федерального бюджета).
Для второго шага децентрализация налоговой базы может быть более масштабной, хотя прозрачность распределения для муниципалитетов не менее важна. Это позволит стимулировать развитие городов как центров концентрации человеческого капитала.
Издержки велики, внутрирегиональное неравенство усилится, но без стимулирования развития крупных городов Россия вряд ли догонит быстро меняющийся мир.
СФ